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我国《立法法》的有关规定体现了比例原则的精神:如第6条规定：立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

根据这一原则，公、检、法三机关所享有的各项权力，包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内，都应发生适度的分离，避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象，也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突，从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约，进而实现国家权力的均衡行使。本来，未决羁押职能主要是为了实现对未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。

另一方面也造成嫌疑人、被告人的超罪犯化，使其受到较之罪犯更为不利的待遇，使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。司法行政体制改革的宏观构想 根据司法行政机关的职能定位，结合司法行政体制改革的基本原则，本文尝试对未来司法行政体制改革提出宏观的构想。2000年以后，随着全国统一司法考试制度的建立，司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这两种模式的相同之处在于：司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分，司法部长甚至属于内阁成员。因此，民事和行政执行体制改革的唯一出路还是推行全面的外部审执分离，也就是将民事和行政裁判的执行权全部交由司法行政机关负责行使，法院专心致志地从事民事和行政裁判活动。

那些被判处驱逐出境的罪犯，未来可以由司法部下设的司法协助局负责执行。在看守所管理体制之外，公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制，也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系，以至于影响它们的中立性和超然性。其次，那些由法院负责执行的刑事处罚，包括死刑、罚金刑、没收财产刑，都应被转交司法行政机关加以执行。

在这些法律服务行业协会组建完毕的前提下，逐渐由这些行业协会来组织从业人员教育培训，维护从业人员的合法权益，对违规违纪人员进行必要的纪律惩戒。这种侦查模式一方面容易使看守所内的狱侦活动发生失控现象，造成一些特情人员滥用调查权，发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象，甚至酿成冤假错案。在为期两年的研修期间，学院将为其安排一系列司法实务操作类课程，由经验丰富的资深法官、检察官、律师为其讲授法律实务课程，同时安排其进入法院、检察院、律师事务所、公证处、公安机关、司法行政机关、仲裁机构等进行实习，以便对法律运作情况有全面的了解。要真正维护司法的公平正义和优质高效，就应高度重视司法行政机关的作用，对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。

下面从两个角度对此作一分析。在这一方面，司法行政机关可以充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。

与此同时，鉴于各级政府法制机构还负责对各级、各类仲裁机构的管理工作，未来取消政府法制机构之后，对仲裁机构的管理权也应被划归司法行政机关。为避免罪犯的合法财产受到任意剥夺，也为了防止其他个人的合法财产受到无理侵犯，有必要在将追缴环节纳入正当程序的前提下，将追缴违法犯罪所得的执行权纳入刑罚执行体系之中。经过这种定期的、动态化的审查和评估，司法行政机关可以对各高校法学教育水平可以设置卓越、优秀、良好、合格、不合格等若干级别。(四）法律服务体系的统一性原则 从1982年以来，伴随着政治体制改革和经济体制改革的逐步推进，司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生根本的变化。

迄今为止，由公、检、法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在一定程度的冲突，因此存在专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题。但无论如何，这种由侦查机关自行设置司法鉴定机构的制度安排，仍然会带来自侦自鉴的问题，使得司法鉴定成为侦查活动的附庸，而失去基本的中立性和超然性，甚至丧失司法鉴定之作为法庭科学的基本品质。法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的准公务员，变成独立自主从事法律服务的专业人员。(六）司法研修制度的确立 在国家统一法律职业资格考试制度推行之后，有必要建立全国统一的司法研修制度。

直到1982年5月，原来由司法部负责的法律起草和编纂工作，才被划归新成立的国务院法制局。既负责行使执行实施权，又负责对执行过程中执行标的等的变更问题行使裁判权，这种将审判权与执行高度集中行使的体制，既造成法官自由裁量权的滥用，甚至酿成结构性的司法腐败问题，又由于法院自身政治权威和资源的局限而带来制度性的执行难问题。

而按照法学界的普遍看法，未来司法体制改革的深入进行，取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识，也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。尽管国家统一司法考试起到了严格把关、提高司法人员从业水平的作用，但是，由于全日制法学教育本身存在制度性的缺陷，也由于司法人员的在职教育培训机制存在一些漏洞，更由于那些通过国家统一司法考试的人士处于放任自流的状态，而根本没有建立相应的国家统一司法研修制度，因此，法官、检察官和律师的职业水平仍然存在一些难以尽如人意之处。

前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部，后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的司法行政事务管理部门。考虑到未来的社区矫正机构将承担更多非监禁刑的执行职能，而单靠司法行政机关设在基层的社区矫正人员根本不足以完成这方面的使命，因此，可以考虑借鉴和推广北京、上海等地的改革经验，全面组建社会工作者服务机构，并将其纳入法律服务体系之中。根据这一原则，公、检、法三机关所享有的各项权力，包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内，都应发生适度的分离，避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象，也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突，从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约，进而实现国家权力的均衡行使。本来，未决羁押职能主要是为了实现对未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。另一方面也造成嫌疑人、被告人的超罪犯化，使其受到较之罪犯更为不利的待遇，使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。司法行政体制改革的宏观构想 根据司法行政机关的职能定位，结合司法行政体制改革的基本原则，本文尝试对未来司法行政体制改革提出宏观的构想。

2000年以后，随着全国统一司法考试制度的建立，司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这两种模式的相同之处在于：司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分，司法部长甚至属于内阁成员。

因此，民事和行政执行体制改革的唯一出路还是推行全面的外部审执分离，也就是将民事和行政裁判的执行权全部交由司法行政机关负责行使，法院专心致志地从事民事和行政裁判活动。那些被判处驱逐出境的罪犯，未来可以由司法部下设的司法协助局负责执行。

在看守所管理体制之外，公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制，也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系，以至于影响它们的中立性和超然性。司法行政机关管理的重心应当是确立法律服务业的准入资格、颁发执业证书、确定服务范围、进行名册登记、制定并维护职业伦理规范、进行教育培训、组织纪律惩戒等方式。

而那些涉及违法所得的追缴，尽管还不算是一种独立的刑罚，但也是由法院自行执行的。当然，对于哪些司法行政事务属于这种宏观司法行政事务的问题，并没有一个放之四海而皆准的标准，而是由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。随着司法行政体制改革的逐步深入，律师协会对律师职业的管理力度逐步加强，包括律师在职培训、维护权益、纪律惩戒在内的一系列律师事务，逐步由律师协会进行自主性管理。上述两项司法裁判权都应由法院加以行使，但可以进行必要的分离，也就是前一种裁判权由民事审判和行政审判部门行使，后一种裁判权则由专门的执行裁判法官负责行使。

在整改期仍然无法达到司法行政机关所确定的法学教育最低标准的，建议永久性地剥夺其毕业生参加法律职业资格考试的资格。在管理体制上，司法行政机关对这些法律服务业也从原来的行政控制向行业调控方向进行转变。

最后，在历史考察和理论分析的前提下，本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。注释略，如需引用，请参阅原文 进入 陈瑞华 的专栏 进入专题： 司法行政体制改革 司法改革 。

(七）在职司法官教育培训体系的统一构建 为确保法官、检察官和司法行政官员获得统一的教育培训，有必要组建统一的国家司法官学院，并在各省建立分院。当然，这种对仲裁机构的管理，也应被纳入统一的法律服务体系。

从公、检、法三机关保持职能中立的角度出发，目前需要研究两个涉及司法行政职能扩张的问题：一是看守所的隶属权问题。不仅如此，部分法院对由其负责审理的案件，竟然不经过法庭审理程序就直接作出追缴违法犯罪所得的决定，并自行负责进行执行。但是，这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式，未来也几乎没有领导检察工作的可能。这种变化的基本轨迹是，行政控制的色彩逐渐减弱，行业指导的特征逐渐加强。

在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼之后，司法行政机关应派员代表政府进行应对或者应诉。本文首发于《中国法律评论》2017年第3期专论栏目。

对于那些办学水平持续下降的高校，司法行政机关可以公开进行警示。不仅如此，所谓与国际司法协助有关的对外法律事务，则是指在与外国政府发生的国际司法协助领域，基于互惠原则、双边司法协助条约或者根据共同参加的国际公约，司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。

对于各省、直辖市、自治区每年通过法律职业资格考试的人士，国家司法官学院分院安排统一的司法研修。但无论如何，在执行实施过程中，一旦发生诸如执行标的变更、执行对象发生变化或者案外人提出异议等情形的，执行人员应当立即中止执行活动，将有关事项提交执行法官负责裁决。